二 教育体制改革的目标——基于教育券制度的有限市场化
1、教育市场中学生、学校与政府之间的关系
前已述及，教育必须与社会经济的发展阶段相适应。这里的适应决不仅仅是教育发展水平与社会经济发展阶段相适应，更为根本的，更有决定意义的是决定教育发展水平的教育体制与社会经济体制相适应。众所周知，我国社会经济的体制目标是建立完善的社会主义市场经济，市场经济的本质特征就是将市场作为配置资源的基础性和主导性力量。人才作为重要的生产要素，它的配置手段也应当以市场为主体。但就目前来看，我们的人才市场至多是一个半吊子市场。怎么讲呢？我们目前关注的仅仅是建立和完善人才的配置市场，也就是我们平常所说的人才市场和劳动力市场。它仅将目光放在了人才的流通领域。须知，没有人才生产（开发）领域的市场化，人才市场终究是不完善并存在着根本性的缺陷的。什么是人才的生产（开发）市场呢？这就是求学市场或者教育市场。其中，学生及其家庭为需求方，学校及各类培训机构为供应方，商品为教育服务。当然，就目前国内的实际情况来看，从小学到初中的基础教育阶段不在此列。它一般是指初中后的高中及以上阶段的教育。在此市场中，初中毕业后的学生及其家庭在一定范围内自主地选择专业和学校，毕业后学生自主选择职业。如此以来，就学生个人及其家庭来讲，完全是一个真正的市场主体，一方面通过消费（投资）教育，将学生开发成社会需要的某类人才，另一方面，学业完成后，学生自主地将自己在人才市场上销售出去。这才是一个完整的人才经营市场。学生在这个市场里，不仅有销售（求职）的自主权，还有生产经营（求学）的自主权。这一市场被天然的分成了两个阶段，一个是求学阶段，也就是人才的生产经营（开发）过程，这里的市场被称为人才开发市场，也称为教育市场。学生在这一市场中为消费者或投资者，学校及各类培训机构为人才开发（教育）市场的商品供应者，商品为教育服务。另一个是求职阶段，学生为人才配置市场的供应者，各类用人单位为需求方，商品为人力资源。这就是完整的人才市场应该具有的体制环境。
在这样的体制环境下，一个合理的运行机制是初中毕业的学生根据自身的特点及未来人才市场的供求态势选择适当的学校和专业，学校根据自身资源（师资力量、教学设施等）特点及宏观经济发展趋势自主设置专业、招收学生，政府通过对宏观经济发展趋势的把握为学生和学校的发展提出指导性意见。这样以来，随着社会经济的发展和产业结构的升级，我国的人才需求结构也将升级，即社会越来越需要大量的有知识、有技术的劳动者。由于每一个学生及其家庭都是根据未来人才需求的变动趋势选择自己的职业目标及学业路线，于是，越来越多的学生和家长从经济发展的大趋势中认识到学习及终身学习的重要性，进而根据社会经济发展的需要选择合适的专业与学校不断学习。各类学校或培训机构则根据越来越多的学生的求学需求，不断地扩大招生规模，进而实现由市场主导的内生性扩招。这种市场主导的内生性扩招以学生对自身特点及未来人才市场需求的把握为主线，他们通过科学地学业规划，选择合适的学业，进而将自己开发成市场需要的某类人才，从而在根本上避免了大量的结构性失业的问题。这就为提高整个社会的人力资源运营效率奠定了坚实的基础，实现了教育与社会经济的良性互动。同时，我国也通过这种市场的内生性扩招实现了建设人力资源强国的目标。
反观目前的教育现状，虽然基本的体制框架已经建立(学生在一定范围内自由地选择学校与专业、学业完成后自主择业)，但与社会经济的客观需要相比，在配套体制与相关观念上，依然存在着严重地滞后。按照人才生产（教育）市场化的要求，作为市场主体的学生，必须具备自主经营、自负盈亏的意识和能力，明白在人才生产（求学）之前就要考虑未来的销售（求职），要根据未来的就业目标自主科学地选择学校和专业，也就是人才市场中以销定产。但社会主流观念对此竟然相当地麻木和迟钝，学生及家长更只是一味地为考上好大学而努力，在专业选择上道听途说、盲目随意，这种产（求学）销（求职）脱节的结果必然是在大学中学无所成，毕业后难以就业。从市场的另一主体学校来讲，它既不能自主地设置专业，又不能自主地招收学生，都要听命于教育行政部门的招生计划。须知，设置专业、自主招生是学校作为市场主体必须具备的自主经营及销售权。政府把这些权力控制起来，如何保证学校面向市场自主办学？在如此环境下，为了拉动经济，建设人力资源强国，政府提出扩招，编制大量的招生计划，大幅度地提高大学学费。从短期来看，政府实现了拉动内需的经济目标，也培养了大量的拥有大学文凭的学生，学校获得了巨额的学费收入，学生获得了大学文凭。但很快我们就会发现，其实这是一个经济泡沫。学生及家庭对高等教育的消费并不是最终消费，它本质上是一种需要回报的人力资本投资。四年之后，当学生发现巨额的投入并没有换来预想的回报时，就失去了继续投入的信心。近几年“读书无用论”的再度兴起就充分地说明了这一点。更为严重的是，它将本由市场自然形成的教育与社会经济的良性互动一再扭曲，人为的造成了就业的结构性矛盾，也就是近年出现的大学生就业难与技工荒同时存在的现象。造成这一弊端的根源就在于计划经济下的全能政府观念，它导致了现行体制内各行为主体责、权、利的失衡。政府在扩招的过程中，拥有太多的权力，却承担太少的责任。政府部门有制定招生计划的权力，有设置专业的权力，但学生按照政府的计划学成毕业后，政府却并不承担安排学生就业的责任。与之相对，学生和学校则拥有太少的权利，承担太多的责任。其结果是学生和学校既严重地缺乏权利意识，更严重地缺乏责任意识。以至于学校为了逐利毫无顾忌地借债扩张，学生则退化成了幼儿园的小朋友，需要学校的严加管制。学生及家长在错误观念的指导下，一味地、盲目地为升学而学习，以为只要考上大学就万事大吉。结果呢？考上大学后便没有了目标，浑浑噩噩四年之后，陷入毕业就失业的个人发展困境。所以，要拉动经济、建设人力资源强国决不是教育部订计划扩招就能实现的，它只能通过建设完善的人才生产（教育）与配置市场，由市场的内生性扩招来实现。
当然，说起教育（尤其是基础教育）的市场化，连市场经济最为成熟的西方发达国家也是犹豫不决、步履蹒跚。虽然在上世纪50年代，美国经济学家米尔顿·弗里德曼就提出了教育市场化的思想，但长期被人们忽视。从实践上看，几乎所有国家的政府都将教育当作一项公共的事业，把办教育作为政府天经地义的职责来看待。然而，近十几年来情况却发生很大的变化，各国政府虽未放弃自身对教育的职责，但教育的市场化已不再是什么新鲜的或敏感的话题，它已成为各国教育改革的一个重要内容。然而由于教育事业的特殊性，它的市场化之路注定要漫长曲折得多。教育的市场化改革在西方国家引起一些人，特别是教育界人士的怀疑和抨击。如有人认为市场化改革是与教育，特别是义务教育阶段的公共教育原则相违背的，是历史的倒退，因为市场所关心的不是为公众提供服务，而是如何获取利润；企业所关注的是如何做到用最低的成本提供最廉价的产品。1991年，美国全国教育协会（NEA）甚至通过一项决议，谴责私人企业创办牟利性学校的尝试。指出“如果牟利成为目的的话，儿童便退居次要了”。
其实，在笔者看来，一些教育界人士对教育市场化改革存在着一定的偏见，他们总以为市场经济就是唯利是图，就是商业利益至上。是的，企业当然要营利，否则，它如何生存发展呢？但营利的前提是生产出物美价廉的产品，至少是合格的产品，如果以次充好，坑蒙拐骗，它注定是要倒闭的。教育产品同样是遵守这一市场规律的，即学校在营利的同时，必然要提供出合格的教育服务，否则，它同样会倒闭的。可见，教育市场化的根本价值，就在于确立学校的法人主体地位，让学校真正对学生及家长负责，对其教学行为负责，否则学生不选择该学校后，它将无法持续发展下去。当然，也有人会认为，基础教育具有巨大的外部效应，即促进个人的社会化与现代化，而个人获利并不显著，因此，它应当是由政府负责的公共事业。这一点笔者也承认。但为了提高办学的效益与效率，也还是可以适当引进市场机制的。这一问题已由经济学家弗里德曼完美解决。他提出基本的运行机制是：政府将教育经费以教育券的形式平均地发给有学生的家庭，家长取得政府发放的教育凭券后，其子女可借此进入经政府认可的学校就读，报到后将教育凭券交付学校，学校再以获得的教育券向政府申领教学经费。政府用此方法可以维护对教育的最低限度的资助。家长在为其子女作决定时可以进行自主选择，只要进入政府认可的学校即可，而不必考虑是公立学校还是私立学校。在此体制下，公立学校与私立学校处在相同的竞争位置，二者都只有在满足“消费者”（家长及学生）需要的条件下才能获得生存与发展。同样，政府对专业教育阶段（包括普高、中职、大学、高职等）的投入也可以采用教育券的方式，确保学生自主选择学校的权利。
这样看来，教育市场化的体制目标似乎可以确定了，就是基于教育券制度下的有限市场化。
2、学业规划教育确定学生的市场主体地位
学生作为人才市场的经营主体，必然要具备自主经营、自负盈亏的市场主体意识和能力。具体来说，在基础教育阶段结束（初中毕业）后的升学时，能够根据未来的就业目标自主选择所学专业与学校，能够根据自身的经济情况灵活机动地安排学习的时间与方式。也就是通过合理规划自己学习的内容、时间、地点、方式等，以确保学业完成后顺利就业并实现个人的可持续发展。这一过程，也被称为学业规划。学业规划的概念是指为了提高求学者的人生职业（事业）发展效率，而其对与之相关的学业所进行的筹划和安排。具体来讲，是指在求学者完成文化启蒙阶段的学习以后，也就是在决定其职业发展方向的源头上（一般为初中毕业），通过对求学者的自身特点（性格特点、能力特点）和未来社会需要的深入分析、正确认识，确定其人生阶段性事业（职业）目标，进而确定学业路线，然后结合求学者的实际情况（经济条件、工作生活现状、家庭情况等等）制定学业发展计划，以确保用最小的求学成本(时间、精力、资金等）获得阶段性职业目标所必需的素质和能力的过程。换言之，就是通过解决求学者学什么、怎么学、什么时候学、在哪里学等问题，以确保用最小的求学成本(时间、精力、资金等）通过学习成长为满足阶段性职业目标要求的合格人才，从而最大限度地提高求学者的人生职业（事业）发展效率，并实现个人的可持续发展。
学业规划通过升学决策与学业管理来实现和完成。升（求）学决策与学业管理是学业规划的具体化与日常化，升（求）学决策是指中学毕业生（求学者）在升（求）学时对下一阶段学习专业、学校与方式的选择，而学业管理则是通过学生对自己每天、每时每刻的学习计划与安排，通过品德修养、智力开发、身体锻炼及其他方面素质的全面提高，以确保其完成学业后，成长为适应社会经济（人才市场）需要的合格人才，进而顺利实现自己的阶段性职业或事业目标。可见，学业规划是联系学生求学（人才生产）与求职（人才销售）的桥梁，它可以指导学生以最小的求学成本顺利完成学业，成功实现就业，进而实现个人的可持续发展。于是，学业规划的意识和能力就是学生作为人才市场主体所必须具备的意识和能力。
目前，我国的教育问题集中地体现在学生身上，学习负担过重、身体素质下降、道德品质、意志品质存在缺陷、大学生就业难等等。为什么会出现这些问题呢？就是因为学生及家长以至社会的主流观念仅将学习的目的放在了高考上，以为只要高考时成绩优秀，考个名牌大学，必然就会有美好的前程。于是，就为提高成绩而放弃了德智体的全面发展。但现在的问题在于，即使考上了大学甚至是名牌大学，又能怎样呢？大学生就业难的问题依然困扰着众多的高校学生。所以，我们必须进一步探寻学生求学的最终目标及有效途径。显然，学生求学的目标首先在于获得个人阶段性职业目标所需要的能力和素质，从而为未来的顺利就业奠定基础。或者可以说，学生求学的首要目的在于实现自己的职业目标，高考仅是实现这一目标的途径之一。而这正是学业规划的基本观点之一。有了这样的认识基础，学生面临的许多问题就会迎刃而解。既然学生求学的目的在于职业目标而不是高考，那么就不会一味地为了提高成绩而学习，而是根据自己设定的职业目标所需要的素质和能力，有针对性地提高职业智能、培养道德品质、锻炼身体等，如此，不是顺利地实现了应试教育向素质教育的转变吗？而应试教育所造成的学习负担过重、身体素质下降、择校风、职业学校生源荒、大学生就业难等问题不都迎刃而解了吗？
那么，为什么以高考为目标而学习的观念是如此的根深蒂固呢？其原因在于国人的“学而优则仕”的传统观念及几十年的计划经济体制。在计划经济时代，个人的升学、就业均由政府牢牢控制，也就是说培养和使用人才的事项完全由政府负责。我们的主流人群只能在国家规定的道路上努力奋斗，这就是常说的从小学读到大学，然后国家分配工作。这样以来，从个人的角度讲，升学就意味着就业。在此环境中，个人发展的竞争更多的体现在求学时的竞争，只要成绩好，考上了层次高（名牌或重点）的大学，就业的层次就比较高，个人发展的层次也比较高。所以，学生都想考取高层次名牌或重点大学。但现在的体制环境早已变革到市场经济时代，即个人能否顺利就业取决于人才市场的需求。而市场需要的并不都是大学毕业生，它不仅需要研究人员、管理人员，也需要演艺人员、运动员、技术工人、服务员等各级各类人才。这就决定了不是所有学生都要去上大学。另外，有些学生初（高）中毕业后，家庭经济状况不允许继续求学，他可以先从事基层工作，等有了一定的经济积累后再继续求学，向更高层次奋斗。这说明即使适合于上大学的这部分学生，也不需要都同时去考大学。而是根据自己实际的经济情况灵活机动地决定上大学的时间、地点及方式。
学业规划要求中学生在初（高）中毕业时能够科学地选择适合于自身发展的学校和专业，以确保在后续教育阶段学有所成，毕业后能比较顺利地就业；能够在求学活动因为经济原因无法继续时，灵活机动地安排学习的时间和方式，以确保个人的可持续发展。为此，中学生就要了解职业，了解专业，了解职业与专业之间的关系，了解人才市场供求变化趋势，了解各类学校的专业优势及办学特色，明确自身的价值观及志向，明确自身的兴趣、爱好及特长，初步了解市场经济中生产、经营、销售的基本关系，等等一系列知识和信息。它们的获取和掌握，仅凭中、高考填报志愿时的几天时间，根本是无法实现的。这就要求中小学阶段（至少是中学阶段）必须开设学业规划的相关课程，让学生掌握上述的知识和能力。令人欣慰的是，近年来，越来越多的有识之士认识到了中学阶段学业规划教育的重要性及迫切性，先后有北京、上海、广东、山东、武汉等地在中学阶段试行学业规划教育，一般被称为中学生职业规划或生涯规划教育，其实质就是学业规划教育。只是其内容还显得比较粗浅和薄弱。
3、自主招生及国退民进确定学校的市场主体地位
通过前面的分析可以看出，学校在人才经营市场中是一个重要的市场主体，它根据人才开发市场（教育市场）中消费者（学生及其家庭）的需求，自身具备怎样的资源（师资力量及教学设施）等，开发出不同品种各类规格的教育服务，供求学者选择。这一功能与产业市场中的来料加工型企业完全一致：根据消费者的需求提供不同的加工服务，收取加工服务费，产品加工完成后由消费者自己决定其用途。我们知道，在产业市场日益发达的今天，来料加工型企业完全是根据自身的特点和市场的态势自主决定自身的生产、经营和销售。同样，作为教育市场中的来料加工型企业——学校，也应当根据自身的优势资源自主的决定自己的生产经营（教学服务）和销售（招生）。不同的是，学校收入的基本来源为教育券形式的财政拨款、学生的学费收入，另有研究咨询收入、科技成果转让收入、校办产业收入等等，学校以上述收入抵减教师工资、教学设备购置、科学研究、教学管理等方面的教学科研运营成本。进而获取利润，获得生存发展的动力。
然而，目前来看，我们的各类学校并没有获得自主经营、自负盈亏这一市场主体必须具备的权利与责任。它的生产经营（教学服务）权、销售（招生）自主权被牢牢地控制在政府的手中，教育部每年一度的招生计划就主观硬性地规定了各高校只能生产什么、只能销售什么（招生计划规定到各高校每一个系、每一个专业只能招多少人！）。这就是典型的计划经济，从生产到销售完全实行指令性计划！这样的计划思维如何能适应教育市场（求学者）的需要？通过这样的加工厂生产出来的产品（毕业生）又如何适应人才配置市场（用人单位）的需要？因此，招生计划已经成了阻碍教育事业及人才市场良性发展的最大的绊脚石！必须毫不犹豫地废除由教育行政部门制订普通高校招生计划的做法，让高校根据自身的特点和教育市场的需要自主地决定专业设置和招生规模，还高校以真正的招生、办学自主权。
当然，也有人会担心，高校实行自主招生后，如何保证录取过程的公正公平呢？会否出现招生腐败呢？笔者认为，我们只须关注人才流通市场的公平、公正即可。只要人才流通市场真正做到了公平、公正，真正是量才录用，唯才是举，那么学校在录取时就不可能腐败！道理很简单，你不适合于上北大、清华，但却用不正当的手段上了北大、清华，结果学的东西没有兴趣，学成四不像，在人才市场上没有职业竞争能力，就自然找不到工作。这样，招生腐败对当事人毫无用处，它也就失去了生存的土壤。另外，根据市场经济投入产出比最大化的效率原则，人才市场需要的必然是性价比最大化的人才，为了满足人才市场对人才性价比最大化的基本需要，学校在录取学生时必然会选择在本校优势专业领域有潜力、有天赋的学生。否则，学生在学校学无所成，出去找不到工作，这一信息反馈到市场上后，后来的学生便不会选择该学校，学校的生存将面临危机。所以，学校招生也没有腐败的积极性。那么，对人才市场公正性的监督靠谁来完成呢？直接监督靠竞争，根本监督靠政府。因为在完全竞争的市场环境下，用人单位的主体部分——企业要取得最大的经济效益，必然会要求在不同的岗位上其人才性价比的最大化，即一方面人才的性能要最好，也就是为企业创造出更多的利润，一方面要求其价格的最低，也就是工薪期望的最低。人才能力要最强，薪水期望要最低。这正是我们所要的公平公正。当然，人才配置市场这一格局的形成，必然有赖于产业市场自由规范的竞争秩序。而这就需要政府的法治建设和有力监督，另外政府作为用人单位，也对建设科学合理的人才任用机制承担重要责任。因此，从根本上来讲，政府对人才市场的监督负有义不容辞的责任。
另外，既是教育市场，就必然要允许民间资本进入教育领域，承认资本营利的合理合法性，从而使之与公办学校公平竞争。但现在，我国的各类学校绝大多数都是政府投入，对民办教育设置了过多的门槛和障碍。我们必须在教育领域也进行一次深入地国退民进运动，让社会资本愿意也能够投入教育事业。
4、政府的责任及教育券制度下的市场化
根据学业规划理论，笔者将我国的教育体系分为两个阶段，一个是基础教育阶段，主要是指小学到初中毕业；一个是专业教育阶段主要是指初中后的教育阶段，包括了普通高中、中职类学校及大学、高职类教育。前者的目的在于培养德智体全面发展的个人，即学生的社会化、成人化问题，后者的目的在于培养具有某一职业素质和能力的专业人员，即学生的职业化问题。可以看出，前面，我们主要讨论专业教育阶段的问题，那么对于基础教育阶段如何解决呢？另外，就在专业教育阶段，也不能完全由学生及其家庭承担教育成本，政府的责任是什么？另外，教育领域还存在着哪些市场失灵的问题，当如何解决？
前面已经指出，我国教育体制改革的目标为教育券制度下的有限市场化，但由于基础教育的复杂性，这一制度在施行的过程中常常可能走样。尤其在中国目前的社会经济环境中，比如，有的家庭经济太贫困，而学校为了钱可能诱惑家长将教育券交到他们那里，然后获得政府拨款后，分给家庭一部分，这样，家长要么不送子女去读书，或者送到教学质量大打折扣的学校去。这一问题可能需要加强对家长及社会的宣传，政府部门加强督察，确保《义务教育法》落到实处才行。
另外，前面提到了是企业就要生产合格的产品，那么如何判断学校的产品教育服务是否合格呢？有没有一个比较清晰的界定？教育服务毕竟不像电视、冰箱有那么确切的功能。家长如果连什么是教育服务的合格及优劣都不清楚，那么他凭什么来自主选择呢？目前环境下，对基础教育评价的主流观点都是升学率。而且是升入重点中学的比率。但这本身与我们的理想——素质教育背道而驰。在这里，笔者试着提出新的教育服务评价标准，以期抛砖引玉。
众所周知，教育的总体目标是培养适应社会需要的合格人才，因此，能否培养出社会需要的合格人才是评价教育服务的基本指标。显然，对教育的评价是通过对人才的评价来间接实现的。那么，在现代市场经济的社会条件下，对人才的评价是通过市场来完成的，即各级各类用人单位对各级、各类人才的聘用及考核评价。只有在用人单位或社会经济的某一领域创造社会经济价值，德才兼备的人才能称为合格人才。所以，市场是评价人才最为有效也是最为可靠的工具。于是，对于各类学校，只要有可能就应该通过市场来检验和评价。但用人单位对人才的评价如何转换为对其培养学校的评价，这还是需要一个专业的机构来完成的，目前，在对大学教育评价领域，国内已经有独立的研究机构（比如西南财经大学的麦克思教育调查公司、中国科学院武书连先生领导的中国大学评价组等）从事这一方面的调查研究，当然政府也可以从事这一调研及评价工作，通过这些机构独立地调研及披露，可以让学生家长对各大学的办学水平和质量有一个比较直观的认识，从而做到科学决策，选择合适的学校。但他们的工作还有很大的发展潜力，比如对中等教育中的中职类学校评价，他们的学生也是有相当一部分毕业后要直接走向市场的。这里也有一个评价转换的问题。
如此，我们可以设计出一个完整的教育评价体系（如下图）。十年树木，百年树人，人才的成长要经过漫长的求学教育过程，并且天然地分成了两个阶段，即基础教育阶段和专业教育阶段。基础教育阶段包括了小学初中及普通高中，专业教育阶段则包括中职类学校、普通高等学校、高职院校等。对于专业教育阶段的评价，由于其学生毕业后相当一部分直接走向市场，我们就可以通过独立的调研机构（比如麦可思、武书连大学评价组或政府有关部门等）来完成。但对于普通高中、初中、小学而言，如何做呢？我们认为，高中、初中可以继续使用升学率这一标准，但注意这一升学率并非我们现在经常使用的一本院校升学率，重点高中升学率。而是使用独立机构发布的优质院校升学率，对应于高中学校升学率的，这里的优质院校并不完全是一本院校，它们还可能是优秀的二本院校、三本院校或者高职院校等。同样，对应于初中学校升学率的，优质高中学校也并不完全是现在的重点中学，它自然包括了优秀的中职类学校（中专、职高、技校、艺术学校、体育学校等等），当然这些优质学校也是由独立的研究机构每年调研评价一次。同样，对于小学的评价，可以沿用进入上述升学率高的初中的升学率进行考核。当然对于中小学校升学率的调研披露可以由政府部门或者独立教育研究机构来完成。以就业率、升学率可以判断学校的办学质量，那么如何判断办学是否合格呢？对于基础教育阶段的初中、小学，可以实行政府组织的毕业考试，通过对学生德、智、体的全面考察，来判断是否达到了我们设置的教育教学目标（这一目标的设置当然是教育专家们的长项）。如果毕业考试合格率达到某一标准，则可判定该校办学合格。否则，为不合格。家长在掌握了以上充分可靠的学校质量信息基础上，再根据学校的收费情况，是完全不收费（以教育券抵用）或是部分收费或是还有其他优惠性措施等等。然后科学决策，自主选择合适的学校。
总而言之，我们的教育评价体系为：专业教育阶段的学校考察其
2024年04月20日 星期六
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